Idées et actualités Numéro 5: Automne 2002
La révision de la procédure civile au Québec, un processus nécessaire
Me Anthony Russell, Direction de la recherche et de la législation ministérielle, Ministère de la Justice du Québec
Selon le préambule de l’Ordonnance de Louis XIV d’avril
1667 sur la procédure civile, la justice est le plus solide fondement de
la durée des États. Malgré ce constat, elle n’est pas
une institution immuable. Au contraire, sous l’impulsion de diverses forces
sociétales, la procédure civile se redéfinit, se réoriente,
se modernise. En effet, depuis sa première codification en 1866 [ 1 ],
la procédure civile au Québec en est, avec l’adoption de nouveaux
codes en 1897 [ 2 ],
puis en 1965 [ 3 ], à
sa troisième révision. À l’instar de la révision
entreprise en 1897, la révision actuelle vise à simplifier l’accès
à la justice et à réduire les délais [ 4 ],
mais elle a également comme objectifs d’établir une justice
plus efficace et moins coûteuse susceptible d’améliorer l’accès
à la justice et d’accroître la confiance des justiciables dans
le système de justice.
La nécessité de la révision de la
procédure civile
Le Code de procédure civile actuellement en vigueur au Québec
a été adopté en 1965. Au fil des ans, il a fait l’objet
de modifications multiples. Nombre de procédures nouvelles y ont été
ajoutées et se sont superposées sans que l’intégration
soit toujours achevée. Pensons par exemple au Livre Vlll sur le recouvrement
des petites créances, en 1971, au Livre lX sur le recours collectif, en
1978 [ 5 ], au Titre
IV du Livre V sur les procédures en matière familiale, en 1982,
au Livre Vll sur l’arbitrage, en 1986, aux diverses modifications touchant
l’appel, en 1995, et à la procédure allégée,
intégrée au Code en 1996, pour ne nommer que celles-là.
Afin de procéder à la nécessaire révision du Code,
le ministre de la Justice a mis sur pied le Comité de révision de
la procédure civile, en juin 1998. Tel que le Comité le constatait,
« ces modifications et ajouts, souvent destinés à combler
des lacunes découlant d’un processus formel parfois trop complexe
et parfois intégrés imparfaitement aux règles existantes,
ont provoqué des changements majeurs en matière de procédure
et fait du Code une loi » [ 6 ]
hétéroclite. De plus, ils ne facilitent pas la tâche des disciples
de Thémis, ni celle du néophyte qui souhaite exercer lui-même
un recours en justice.
Ainsi, « alors qu’en 1965, lors de l’adoption du Code,
le législateur conservait la déclaration jointe au bref comme modèle
privilégié de procédure introductive d’instance, de
plus en plus de recours sont maintenant introduits par requête entraînant
l’application de règles multiples et différentes » [ 7 ].
En outre, « cette multiplicité de procédures introductives
et de règles a contribué à accroître la complexité
de l’instance civile [ce qui] constitue en soi un élément
dissuasif susceptible d’expliquer, du moins en partie, la diminution du
nombre de causes entendues par les tribunaux » [ 8 ].
Enfin, cette multiplicité de procédures « donne souvent
ouverture à des débats judiciaires où les questions de forme
l’emportent sur le fond, entraînant des délais et des coûts
additionnels pour le justiciable » [ 9 ].
En effet, parmi les délais pouvant être tributaires des règles
de procédure, ceux pris pour mettre la cause en état d’être
étendue, c’est-à-dire la période pendant laquelle les
parties et, le cas échéant, leurs procureurs s’échangent
des actes de procédure et se communiquent des informations pour préparer,
notamment l’audition de la cause, relève généralement
de leur volonté et de leur capacité d’agir rapidement.
Par ailleurs, l’avènement des chartes [ 10 ],
« la réforme du Code civil, l’apport des technologies
de l’information, la mondialisation du droit [ 11 ]
et les changements profonds survenus dans les valeurs sociales traditionnelles
n’ont cessé de requérir de nouvelles mesures législatives » [ 12 ].
D’où l’importance de revoir le Code afin d’en
renouveler les règles dans un ensemble mieux intégré et dont
l’accès est plus facile.
Le Comité de révision de la procédure
civile
Les travaux du Comité ont débuté le 27 août 1998 et
se sont échelonnés sur un peu plus de trois ans. Outre son président,
le professeur Denis Ferland de l’Université Laval, le Comité
était composé de membres de la magistrature, du Barreau du Québec
et des représentants du ministère de la Justice.
Le Comité avait pour mandat de revoir les règles de procédure
afin d’en limiter le nombre, de simplifier et d’alléger les
voies de procédure et de tenir compte des modes amiables de règlement
des litiges ou de déjudiciarisation afin, entre autre, d’« […]
assurer un meilleur équilibre entre les parties et le tribunal et de tenir
compte des attentes et besoins des magistrats, des avocats, des justiciables et
des autres intervenants de la justice » [ 13 ].
« Dès le début de ses travaux, le Comité, prenant
en considération les objectifs visés par le Ministre dans le mandat
qu’il lui confiait, a identifié les enjeux de l’exercice auquel
il était convié, soit assurer l’accessibilité de la
justice civile, la célérité du processus, l’équilibre
des droits et obligations entre tous les intervenants et le respect de l’ordre
public et de la paix sociale, à fin d’offrir un service public de
qualité, le tout en respectant les droits et libertés des personnes.
Tenant compte de ces enjeux, des constats qu’il a fait et des tendances
contemporaines se dessinant dans d’autres ressorts, dont il a pris connaissance,
le Comité a dégagé les éléments majeurs d’une
nouvelle « vision » de la procédure civile » [ 14 ].
Ainsi, les orientations privilégiées élaborées par
le Comité dans son rapport, c’est-à-dire ses recommandations,
s’articulent toutes autour de 5 thèmes majeurs : le respect
des personnes, la responsabilisation des parties, l’intervention accrue
du juge, la proportionnalité de la procédure et l’ouverture
aux technologies de l’information.
En outre, le Comité devait avoir le souci de placer le citoyen au cœur
de la révision. Il est important de souligner que le mandat du Comité
consistait à réviser la procédure civile et non à
procéder à une réforme de la justice civile dans sa globalité.
Les travaux du Comité
Dans le cadre de ses travaux, le Comité a tenu 112 séances. Afin
de s’assurer de la pertinence sociale de la révision et de mieux
connaître le contexte social dans lequel la révision du Code s’inscrit,
le Comité a rencontré des sociologues ainsi qu’un historien
du droit. Dans la poursuite du même objectif, le Comité a pu bénéficier
d’une étude visant à « énoncer et justifier
des principes qui expliciteraient la conception générale du système
de justice civile et la place des tribunaux judiciaires au sein de ce système » [ 15 ].
La Comité a aussi tenu à vérifier la pertinence juridique
de la révision entreprise. « Pour alimenter sa réflexion
et ses discussions à cet égard, le Comité a bénéficié
de l’apport d’une équipe de juristes du Ministère de
la Justice affectée aux travaux du Comité, qui a notamment préparé
de nombreux documents d’orientation et fourni des textes en vue de la rédaction
du Document de consultation et du Rapport final. Ces textes ont été
élaborés à partir de constats de difficultés soulevées
par le Code, d’une analyse comparative des règles applicables en
matière de procédure dans d’autres provinces canadiennes ainsi
que dans certains États étrangers tels que les États-Unis,
la France, l’Angleterre, l’Australie et la Suisse » [ 16 ].
Dans le cadre de cette analyse, il fut également tenu compte de rapports
récents portant sur la justice civile dont le Rapport du Groupe de
travail de l’Association du Barreau Canadien sur les systèmes de
justice civile [ 17 ],
ou Rapport Blair [ 18 ],
le Rapport Woolf [ 19 ]
(Access to Justice) et le Rapport du Groupe de travail sur l’accessibilité
à la justice ou Rapport Macdonald [ 20 ].
Parallèlement à cette démarche, le Comité avait constitué
quatorze groupes de discussion sur des thèmes spécifiques auxquels
ont participé plus de 150 juristes choisis parmi les intervenants judiciaires
traditionnels. Chacun de ces groupes était présidé par un
membre du Comité de révision.
Ces démarches, jumelées à l’analyse de certaines données
statistiques confectionnées à partir des greffes informatisés
des tribunaux, ont permis au Comité de rédiger un Document de consultation [ 21 ]
qui a été remis au ministre de la Justice le 24 février 2000
et à partir duquel des consultations élargies ont été
tenues.
Puisque les citoyens devaient être au cœur de la révision, le
Comité devait, dans l’exécution de ses travaux, obtenir leur
point de vue ainsi que celui des intervenants judiciaires. Pour ce faire, outre
les rencontres avec les quatorze groupes de discussion, le Comité a consulté
les représentants de groupes sociaux intéressés par la justice
civile tels les associations de consommateurs, les groupements de promotion des
droits de la personne ou de soutien devant les tribunaux, les syndicats, les magistrats,
les avocats et les officiers de justice, les notaires et les huissiers et les
représentants d’autres groupes et intervenants dans le système
de justice, tels les médiateurs, travailleurs sociaux, psychologues et
sténographes. Ces consultations, tenues principalement aux mois de juin,
septembre et novembre 2000, ont permis de recueillir les commentaires de 60 personnes
ou organismes.
Le rapport final du Comité
À la suite de ces diverses consultations, le Comité a remis son
rapport final au ministre de la Justice le 28 août 2001. Ce rapport contient
quelque 327 recommandations et fait état des analyses et réflexions
du Comité. Le rapport est divisé en trois grandes parties : 1) les
constats, 2) la nouvelle vision de la procédure civile et 3) les orientations
privilégiées.
Ce rapport dresse les constats du Comité sur la diminution du nombre des
instances portées devant le tribunal, le coût de la justice comme
frein à l’accessibilité, la complexité du droit comme
élément dissuasif, les délais de la justice et certaines
difficultés liées au respect des personnes, à la responsabilisation
des parties et à l’administration de la justice. Il présente
une nouvelle vision de la procédure civile eu égard à l’intervention
accrue du juge, à la proportionnalité de la procédure et
à l’ouverture aux technologies de l’information. Il indique
aussi les objectifs de la révision, soit l’humanisation de la justice,
la célérité du processus et la diminution des coûts
de la justice.
Les orientations du Comité se retrouvent dans sept chapitres :
- Les valeurs de justice, les principes directeurs et les règles générales
(24 recommandations);
- La compétence et l’organisation des tribunaux (57 recommandations);
- L’introduction et le déroulement de l’instance (47 recommandations);
- L’administration de la preuve (24 recommandations);
- Le jugement, les dépens et les moyens de contester le jugement (20
recommandations);
- Les matières particulières : les matières non contentieuses,
les matières familiales, le bornage, les arbitrages, le recouvrement des
petites créances, le recours collectif, les mesures provisionnelles et
le droit international privé (98 recommandations);
- L’exécution des jugements (57 recommandations).
Il recommande une révision complète de la procédure civile
et souhaite que la révision du Code de procédure civile
permette le développement d’une nouvelle culture judiciaire dont
les premiers bénéficiaires seraient les citoyens.
Le projet de loi n° 54
À la suite de la remise du rapport final du Comité, le projet de
loi no 54 intitulé Loi portant réforme du Code de procédure
civile a été présenté à l’Assemblée
nationale le 13 novembre 2001. Il a été adopté le 6 juin
et sanctionné le 8 juin 2002.
La Loi portant réforme du Code de procédure civile [ 22 ]
(la “Loi”) reprend la majorité des recommandations
contenues dans le Rapport final du Comité. Toutefois, compte tenu de l’ampleur
de la tâche à accomplir, elle constitue la première phase
de la révision de la procédure civile au Québec.
Cette Loi entrera en vigueur le 1er janvier 2003, sauf les
dispositions haussant la limite monétaire de compétence de la Cour
du Québec de 30 000 $ à 70 000 $ et le seuil
de compétence monétaire de la division des petites créances
qui passe de 3 000 $ à 7 000 $, lesquelles sont entrées
en vigueur à la date de la sanction de la loi, soit le 8 juin.
La Loi apporte des changements substantiels à la procédure
civile actuelle et à la philosophie inspirant le Code, l’unification
des procédures introductives d’instance constituant la pierre angulaire
du futur code. Ainsi, à partir du 1er janvier 2003, la quasi-totalité
des demandes en justice serat introduite par requête et sera présentée
à une étape préliminaire au tribunal. Cependant, les demandes
visant l’outrage au tribunal, l’habeas corpus, les matières
non contentieuses et les petites créances, continueront d’obéir
à leurs règles propres. De plus, toutes les demandes en justice
devront être inscrites dans un délai de rigueur de 180 jours. Toutefois,
lorsque la complexité de l’affaire ou des circonstances spéciales
le justifient ou encore, si la partie démontre qu’elle a été,
en fait, dans l’impossibilité d’agir, ce délai pourra
être prolongé par le tribunal.
En outre, la Loi donne préséance à la contestation
orale. Elle accroît les pouvoirs du tribunal au moment de la présentation
de la demande, et ce, afin d’assurer le bon déroulement de l’instance.
Ainsi, le tribunal pourra tenir une conférence de gestion particulière
de l’instance, déterminer le calendrier des échéances,
inviter les parties à s’entendre, soit par une conférence
de règlement à l’amiable, soit par la médiation, procéder
sur-le-champ à l’audition des moyens préliminaires, et enfin,
déterminer la durée et le nombre des interrogatoires préalables.
S’inscrivant dans la lignée de la Déclaration de principe
concernant les témoins et afin d’assurer le respect des personnes
assignées à la Cour pour témoigner, la Loi contient
l’obligation, pour la partie qui assigne un témoin, de lui avancer,
pour la première journée de présence à la Cour, l’indemnité
pour la perte de temps et les allocations pour les frais de transport, de repas
et d’hébergement. En outre, compte tenu des coûts élevés
et des délais souvent inutiles engendrés par les interrogatoires
préalables, la Loi les supprime dans les litiges où la
somme demandée ou la valeur du bien réclamé est inférieure
à 25 000 $. Dans les autres cas, le tribunal peut en limiter
la durée et le nombre en cas d’abus.
Toujours dans le but de limiter les coûts et d’éviter les délais
inutiles, lorsque des expertises sont produites, le tribunal pourra ordonner aux
experts de se réunir, même avant que la date pour enquête ou
audition n’ait été fixée, afin de concilier leurs opinions.
Par ailleurs, le tribunal pourra mitiger les dépens s’il estime qu’une
expertise était inutile ou les frais déraisonnables.
Même si la Loi ne modifie pas la procédure générale
d’appel, elle contient quelques innovations visant à faciliter et
à accélérer le déroulement de l’instance en
appel, et aussi à améliorer l’accès à la justice.
Elle porte le seuil d’appel de plein droit de 20 000 $ à
50 000 $ et introduit la possibilité de tenir des conférences
de gestion et des conférences de règlement à l’amiable.
Un autre volet majeur de la révision concerne les petites créances.
Les principaux problèmes constatés par les membres du Comité
de révision de la procédure civile lors des consultations concernaient
principalement les limites du champ d’application de ce système procédural
particulier, l’absence d’un service de médiation et une intervention
du greffier pour assurer l’exécution des jugements, et, finalement,
la complexité du système et le manque d’informations données
aux parties. Pour remédier à ces problèmes, la Loi porte
notamment de 3 000 à 7 000 $ le montant maximal d’une
créance admissible.
Par ailleurs, la loi introduit un service de médiation volontaire et gratuit,
assuré par des juristes du secteur privé, accrédités
par leur ordre professionnel, le Barreau du Québec ou la Chambre des notaires
du Québec, selon le cas. La Loi, et il s’agit là
d’une des demandes principales des associations de consommateurs, introduit
la possibilité d’obtenir l’assistance des greffiers dans l’exécution
des jugements. Elle introduit en plus la possibilité d’obtenir leur
assistance à toutes les étapes de l’instance, y compris pour
la préparation de la demande introductive et de la défense, sans
qu’ils puissent donner, il va de soi, un avis juridique aux parties. Par
ailleurs, lorsque le créancier du jugement est une personne physique, il
pourra notamment s’adresser au greffier pour le faire exécuter.
Finalement, la Loi apporte des changements en matière
de recours collectifs.
Afin de contrer une pratique qui s’était développée
et qui donnait lieu à de multiples interrogatoires au stade de l’autorisation
d’exercer un recours collectif, la Loi impose maintenant la contestation
orale à cette étape des procédures. De plus, afin d’accroître
l’accès à la justice et pour répondre à certaines
revendications, la Loi permet aux personnes morales ayant 50 employés
ou moins d’être membres d’un groupe exerçant un recours
collectif. Cependant, elles ne pourront bénéficier de l’aide
financière du Fonds d’aide aux recours collectifs qui demeure accessible
aux personnes physiques et à certaines personnes morales, telles les coopératives,
associations de salariées et personnes morales sans but lucratif. La Loi
simplifie également les règles concernant les avis, qui pourront
désormais être diffusés, notamment sur Internet.
Les étapes subséquentes
La réforme entreprise par la Loi portant réforme du Code de
procédure civile, constituant une première étape, devra
être complétée. La deuxième étape de la révision
du Code consiste notamment en la réécriture des deux premiers
livres, le premier portant sur les dispositions générales et l’autre
sur la procédure en première instance, en y insérant, notamment,
les règles nouvellement adoptées. Un document de consultation intitulé
Mesures visant à instituer un nouveau Code de procédure civile
et comportant une proposition quant aux deux premiers livres de ce Code
a d’ailleurs été déposé à l’Assemblée
nationale le 13 juin 2002 en vue d’une consultation générale.
Une troisième étape est envisagée, laquelle porterait notamment
sur les dispositions particulières à certaines demandes, dont celles
en matière familiale, en matière gracieuse, en droit international
privé ou touchant les actions collectives (recours collectifs). Elle porterait
également sur la révision des règles relatives à l’appel
et à l’exécution des jugements. Ces règles devront
être adaptées aux nouvelles règles qui auront été
adoptées lors des deux premières étapes.
Dès lors, le nouveau code, inspiré par une nouvelle philosophie
et rédigé dans un langage plus accessible, constituera un tout cohérent,
moderne, adapté aux réalités de la pratique du XXle siècle
et qui devrait contribuer de façon significative à faciliter l’accès
à la justice tout en réduisant les coûts et les délais
qui y sont associés.
Le 26 juin 2002
Notes en fin de texte
- Acte concernant le Code de procédure civile du
Bas-Canada, S.R.B.C. 1866, c. 25. Retour
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- Loi concernant le Code de procédure civile de la
province de Québec, S.Q. 1897, c. 48. Retour
au texte
- Code de procédure civile, S.Q. 1965, c. 80. Retour
au texte
- Débats de l’Assemblée législative,
8e législature, 4e session, 1895, (texte établi par Jean Boucher
: Québec, 1980) à la p. 102. Retour
au texte
- À l’époque, le législateur innovait
puisque le Québec fut la première province canadienne à se
doter de règles « modernes » sur le sujet. Depuis, quelques
provinces ont emboîté le pas, dont l’Ontario en 1992, la Colombie-Britannique
en 1995, la Saskatchewan et Terre-Neuve en 2001. Au Manitoba, un projet de loi
sur le recours collectif a été déposé le 14 mai 2002.
Il est actuellement au stade de la seconde lecture : en ligne : <http://www.gov.mb.ca/leg-asmb/hansard/3rd-37th/vol_036a/h036a.html#dtr>
(date d’accès : 19 juin 2001). Retour
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- Comité de révision de la procedure civile, Une
nouvelle culture judiciaire (Ministère de la Justice : Québec,
2001), à la p. 1. [ci-après Une nouvelle] Le rapport est
aussi disponible en ligne : <http://www.justice.gouv.qc.ca/francais/ministere/dossiers/crpc/nouv-culture/proc-civile.htm>
(date d’accès : 18 juin 2002). Un sommaire en langue anglaise est
aussi disponible sur le site Internet du ministère et peut être consulté
à l’adresse suivante : <http://www.justice.gouv.qc.ca/anglais/pdf-a/sommaire-a.pdf>
(date d’accès : 18 juin 2002). Retour
au texte
- Ibid. à la p. 1 et 2. Retour
au texte
- Ibid. à la p. 109. Retour
au texte
- Ibid. Retour
au texte
- Charte des droits et libertés de la personne,
L.R.Q., c. C-12; Charte canadienne des droits et libertés, Partie
I de la Loi constitutionnelle de 1982 sur le Canada [annexe B de la Loi
de 1982 sur le Canada (1982, R.-U., c. 11)] Retour
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- C. L’Heureux-Dubé, Les défis de la
magistrature à l’ère de la Charte, Allocution à
la session plénière du Congrès du Barreau du Québec,
tenue au Mont-Tremblant, le 1er juin 2000. Voir aussi l’allocution
prononcée par madame Linda Goupil, alors qu’elle était ministre
de la Justice, à l’occasion de la Session conjointe de formation
continue du Barreau du Maine, du Barreau de Québec et du Barreau canadien,
à Beaupré, le 16 février 2001 en ligne : <http://www.justice.gouv.qc.ca/francais/ministre/discours/2001/010216.htm>
(date d’accès : 18 juin 2002). Retour
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- Une nouvelle, supra note 6 à la
p. 2. Retour au texte
- Devis de projet de la révision de la procédure
civile (Ministère de la Justice : Sainte-Foy, 1998). Ce qui inclut
notamment, en terme de droit substantif, de revoir les principes directeurs du
Code de procédure civile, la compétence des tribunaux,
le rôle des divers acteurs et intervenants de justice, d’évaluer
et de revoir les procédures introductives d’instance, dont la procédure
allégée et la requête, de revoir les règles particulières
prévues par le code, entre autres celles sur les petites créances,
de considérer l’intégration de modes amiables de règlement
des conflits, d’améliorer la communication de la preuve, la gestion
des instances, de renouveler les règles d’exécution des jugements,
les recours extraordinaires et les règles en matière de recours
collectif. Retour au texte
- Une nouvelle, supra note 6 à la p. 31. Retour
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- Ce texte, préparé par le professeur Jean-Guy
Belley, a été repris par l’auteur dans la revue de droit de
l’Université McGill : (2001) 46 R.D. McGill 317. Retour
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- Une nouvelle, supra note 6 à la p. 5. Retour
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- Rapport du Groupe de travail de l’Association du
Barreau Canadien sur les systèmes de Justice civile (Association du
Barreau canadien : Ottawa, 1996). Retour
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- Rapport sur la révision de la justice civile,
aussi appelé Rapport Blair (Ministère du Procureur Général
: Toronto, 1996) ; Rapport sur la révision de la justice civile
aussi appelé Rapport Blair (Ministère du Procureur Général
: Toronto, 1995). Retour au texte
- Access to Justice – Final Report, aussi appelé
Rapport Woolf (Lord Chancellor’s Department : Londres, 1996) en
ligne : <http://www.lcd.gov.uk/civil/finalfr.htm>
(date d’accès : 18 juin 2002). Retour
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- Rapport du Groupe de travail sur l’accessibilité
à la Justice aussi appelé Rapport Macdonald (Ministère
de la Justice : Québec, 1991). Retour
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- En ligne : <http://www.justice.gouv.qc.ca/francais/publications/rapports/proc-civile-1.htm>
(date d’accès : 18 juin 2002). Retour
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- L.Q. 2002, c. 7. La loi est aussi disponible, en version
électronique, à la rubrique « Lois et règlements »
du site des Publications du Québec, dans la section des projets
de lois de la 2e session de la 36e législature : <http://publicationsduquebec.gouv.qc.ca>
(date d’accès : 26 juin 2002). Retour
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